Metade das ‘emendas de relator’, agora proibidas pelo STF, foi para Saúde

Das emendas de relator-geral do Orçamento empenhadas neste ano, quase a metade (R$ 4,6 bilhões) foram para a Saúde. Agora, os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) já firmaram maioria pela suspensão do pagamento dessas emendas.

O ministério ganhou mais recursos do que no ano passado, quando 18% das emendas de relator foram empenhadas para essa pasta (R$ 3,9 bilhões). Em segundo lugar, as emendas beneficiaram os ministérios do Desenvolvimento Regional, com R$2,7 bilhões empenhados, e da Agricultura, com R$790 milhões.

Os dados são de nota técnica da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados, que defende a constitucionalidade das emendas de relator, classificadas como RP9, e sustenta que a tramitação no Congresso garante sua transparência e publicidade. Os consultores calculam que, até este mês, o empenho de emendas de relator neste ano foi de R$ 9,3 bilhões, menos da metade do volume de emendas empenhadas no ano passado – R$21,5 bilhões.

A execução das emendas de relator é questionada em ação no Supremo Tribunal Federal. Em decisão liminar, a ministra Rosa Weber suspendeu as emendas por alegar que é necessário dar publicidade e transparência à distribuição dos recursos com base em demandas de parlamentares apresentadas ao relator-geral do Orçamento. Seu entendimento foi seguido por outros seis ministros.

A nota técnica alerta que a eventual suspensão de programações marcadas com o identificador RP9 pode paralisar obras e serviços já em andamento e até mesmo afetar prestações já adimplidas.

Constitucionalidade
A nota técnica defende que as emendas de relator ao Orçamento têm base constitucional a partir do Regimento Comum do Congresso. “A posterior inclusão de regras para as emendas individuais e de bancada no texto constitucional não têm o condão de revogar tacitamente esse dispositivo, que continua a autorizar as disposições regimentais sobre as emendas de relator (e sobre as emendas de comissão). A ausência de previsão constitucional de emendas de relator não é, portanto, incompatível com o texto constitucional”, argumenta a nota técnica.

As programações incluídas no projeto de lei orçamentária anual pelo Poder Executivo ou pelo Legislativo devem possuir finalidade definida e níveis de especificação adequados que permitam saber a destinação dos recursos. “isso não significa que as autorizações consignadas na lei orçamentária devam esgotar todos os aspectos necessários para que se promova a execução da despesa pelos gestores públicos. Os créditos orçamentários, especialmente no âmbito das despesas discricionárias, devem conferir margem de discricionariedade ao gestor, tanto em relação ao detalhamento do escopo da intervenção propriamente dita5 quanto em relação ao beneficiário final dos recursos (município, estado ou entidade beneficiado)”, diz a nota técnica.

Os consultores observam que as emendas individuais e coletivas também apresentam essas características, como no caso de projetos de desenvolvimento que apresentam um localizador nacional ou estadual. O empenho e pagamento das emendas depende da escolha de um município específico como beneficiário e da definição do objeto do investimento (aquisição de equipamento, construção ou outro) para que seja realizado o convênio durante a execução.

A nota técnica observa que as emendas de relator são tradicionalmente usadas como meio de corrigir erros ou omissões de ordem técnica do projeto de lei orçamentária. Elas devem atender às especificações dos pareceres preliminares e ainda passam por um comitê de parlamentares que analisam a admissibilidade das emendas.

Execução
Segundo a nota técnica, depois de aprovada a lei orçamentária, o Poder Executivo tem a prerrogativa de executar as emendas dentro da finalidade e abrangência definidas na programação que consta da lei sancionada. No caso de transferências voluntárias de recursos da União, é necessário divulgar os critérios gerais ou específicos utilizados na distribuição, o que deve ser compatível com indicadores de políticas públicas. “A maior ou menor generalidade do programa de trabalho que consta da lei orçamentária não tem, em princípio, relação direta com eventual ocorrência de desvio na execução das programações orçamentárias, cabendo aos competentes órgãos de controle aferir a legalidade e regularidade das despesas realizadas.”

Do ponto de vista legal e administrativo, argumenta a nota técnica, a execução das programações incluídas por emendas de relator deve se dar de forma idêntica à das demais programações contempladas na lei orçamentária, sejam originadas do projeto ou decorrentes de emendas. Ainda permanece margem de escolha de responsabilidade exclusiva do gestor público na execução dessas programações discricionárias, podendo motivar a falta de execução em caso de desconformidade da proposta ou ainda solicitar-se o remanejamento de recursos.

Esta margem permite ao Poder Executivo atender situações emergenciais, dar prioridade à conclusão de convênios e projetos em andamento ou mesmo atender carências ou demandas de estados, municípios, outros agentes públicos, respresentantes da sociedade civil e parlamentares, independentemente de partidos.

“Isso se dá em um ambiente de competição onde as necessidades excedem em muito a disponibilidade”, observa a nota. “Nesse contexto é que são encaminhadas sugestões que manifestam carências locais e pretensões, cabendo aos órgãos do Poder Executivo definir dentre as prioridades e critérios de elegibilidade o que deve ser atendido.”

Transparência e publicidade
Os consultores de Orçamento observam que as emendas só podem ser apresentadas pelo relator depois previamente autorizadas e aprovadas quando da discussão do parecer preliminar no plenário da Comissão Mista de Orçamento. “Uma vez apresentadas, a cópia integral de cada uma das emendas apresentadas e aprovadas pelo relator-geral deve ser publicada na página da CMO, integrando um dos anexos do relatório final”, relata a nota técnica.

Os consultores ponderam que algumas emendas de relator são resultado de pedidos de remanejamento feito pelos próprios órgãos do Executivo por meio do Ministério da Economia. “Independentemente do vínculo que venha a ser atribuído entre o autor da iniciativa da alocação de recursos e a escolha do beneficiário final, é fato que a identificação (RP9) das programações incluídas ou acrescidas pelo relator-geral permite rastreabilidade e o acompanhamento da execução orçamentária e financeira dessas programações no Siafi. A definição concreta do objeto e a identificação dos beneficiários ocorre no momento do empenhamento das programações, durante a execução orçamentária.”

As emendas de comissão e de relator não têm montante determinado pela Constituição, mas estão disciplinadas na Resolução 1/2006 do Congresso Nacional. No Orçamento deste anos, as emendas de relator, classificadas como RP9, somam R$ 18,5 bilhões. No projeto original aprovado pelo Congresso, o volume chegava a R$ 29 bilhões, mas R$ 10,5 bilhões foram vetados pelo Poder Executivo na sanção.